Aspectos institucionais

A expressão “região metropolitana” surgiu na legislação brasileira através do Art. 164 § 10 da Constituição Federal de 1967, onde definia-se que a União, mediante Lei Complementar, poderia estabelecer regiões metropolitanas, constituídas por municípios que independentemente de sua vinculação administrativa, integrassem a mesma unidade socioeconômica, visando a realização de serviços comuns. Em 1969, a Emenda Constitucional nº 1 manteve praticamente sem alteração o conteúdo do artigo de 1967.

Em 1973 foi aprovada a Lei Complementar nº 14 , que em seu artigo 1º estabeleceu “...na forma do Art. 164, da Constituição, as Regiões Metropolitanas de São Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belém e Fortaleza”, e que em seu artigo 2º definiu que “haverá em cada Região Metropolitana um Conselho Deliberativo e um Conselho Consultivo, criados por lei estadual.”

Foram definidos no artigo 5º da mesma lei, como de interesse metropolitano, “os seguintes serviços comuns aos municípios que integram a Região:

I. planejamento integrado do desenvolvimento econômico e social;

II. saneamento básico, notadamente abastecimento d’água, rede de esgotos e serviços de limpeza pública;

III. uso do solo metropolitano;

IV. transportes e sistema viário;

V. produção e distribuição de gás combustível canalizado;

VI. aproveitamento dos recursos hídricos e controle da poluição ambiental, na forma que dispuser a lei federal;

VII. outros serviços incluídos na área de competência do Conselho Deliberativo por lei federal.”

Em 1974, a Lei Complementar nº 20 incorporou a Região Metropolitana do Rio de Janeiro. Nesse mesmo ano foi criada a Comissão Nacional de Regiões Metropolitanas e Política Urbana – CNPU, vinculada a Secretaria de Planejamento da Presidência da República, formada por representantes dos Ministérios da Fazenda Indústria e Comércio, Transportes e Interior.

A CNPU tinha por finalidade acompanhar a implantação do sistema de regiões metropolitanas criadas em 1973 e propor as diretrizes, estratégias e instrumentos da política nacional de desenvolvimento urbano bem como acompanhar e avaliar sua execução.

Pouco depois, a Lei nº 6.256/75 criou o Fundo Nacional de Desenvolvimento Urbano – FNDU e duas subcontas, o Fundo de Desenvolvimento de Transportes Urbanos – FDTU, e a subconta Outros Programas de Desenvolvimento Urbano, provendo a CNPU de recursos a serem aplicados nos programas de desenvolvimento urbano: Regiões Metropolitanas e Cidades de Porte Médio.

Em 1976, foram iniciados pelos governos estaduais, os Planos de Desenvolvimento Integrados das Regiões Metropolitanas - PDI. Foi instituída a EBTU – Empresa Brasileira de Transportes Urbanos, que passou a contar com recursos externos (BIRD) e o PME – Programa de Mobilização Energética, que destinou um grande volume de recursos a programas de transporte em regiões metropolitanas, principalmente nas três regiões metropolitanas do sudeste do país, que receberam 56% do total dos investimentos.

Posteriormente, em 1979 a CNPU foi substituída pelo CNDU – Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano, presidido pelo Ministério do Interior e integrado pelos secretários gerais da SEPLAN, dos Ministérios da Fazenda, Transportes, Indústria e Comércio, Comunicações, Justiça e Interior, um representante do Ministério da Aeronáutica, pelos presidentes do BNH e da EBTU e mais cinco membros nomeados pelo Presidente da República.

Nessa época foi editado o Decreto Lei nº 1.754/79, que alterou a composição do Fundo Nacional de Desenvolvimento e consequentemente do FNDU, com a absorção de seus recursos pelo orçamento da União.

Para a gestão urbana, a edição desse decreto significou um corte na possibilidade de administrar recursos de forma mais integrada. Com poucos recursos para gerir e considerando que a questão urbana não se incluía dentre as prioridades do governo federal, o CNDU debruçou-se com afinco na tarefa de criar alguns instrumentos normativos para facilitar a gestão urbana/metropolitana.

Em 1980, o FDTU passou para o controle direto do Ministério dos Transportes e os investimentos em regiões metropolitanas continuaram vinculados a recursos do Imposto Único sobre Lubrificantes e Combustíveis Líquidos e Gasosos – IUCLG e da Taxa Rodoviária Única – TRU.

Foi aprovada a Lei nº 6.803/80 e deu-se inicio a um trabalho conjunto da CNPU com as entidades metropolitanas e instituições estaduais de meio ambiente, no sentido de definir os parâmetros para zoneamento industrial que subsidiariam as futuras diretrizes. Praticamente todas as regiões metropolitanas contribuíram com estudos voltados para essa finalidade, como foi o caso de Curitiba.

A partir de 1980, as mudanças nos contextos político e econômico, o “segundo choque do petróleo”, e a conseqüente crise financeira fizeram desaparecer as condições responsáveis pelo crescimento vertiginoso do período anterior, obrigando as entidades governamentais a reduzirem drasticamente os seus gastos. Por outro lado, a progressiva liberalização política ensejou o aumento e a explicitação das demandas sociais, pondo em cheque algumas iniciativas até então incontestadas. O aparato administrativo concebido e implantado para intervir no ambiente metropolitano se enfraqueceu em função dessa nova situação.

Em 1981, entrou em vigência o Decreto nº 85.916 que, na tentativa de consolidar o sistema metropolitano brasileiro, reforçou o caráter coordenador do CNDU e a necessidade de compatibilização dos planos e programas do governo federal com os planos de desenvolvimento integrado das regiões metropolitanas. Mas a extinção do FNDU e a transferência do CNDU para o Ministério do Interior já haviam afetado sensivelmente a capacidade de coordenação do CNDU.

A TRU foi extinta em 1984 e o IUGLG transferido para os governos estaduais, extinguindo-se as fontes de recursos oriundos do governo federal com garantia de repasse para as regiões metropolitanas.

Em 1988, foi promulgada a nova Constituição Federal e o seu artigo nº 25 estabeleceu que “os Estados poderão, mediante Lei Complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e micro-regiões, constituídas por agrupamentos de município limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.”

A Constituição da República não evoluiu nas definições quanto à organização político-administrativa nem mesmo fez qualquer outra prescrição necessária à gestão de áreas metropolitanas. Limitou-se a transferir para os estados a competência de institucionalizar as regiões metropolitanas bem como introduziu as figuras dos aglomerados urbanos e micro-regiões.

Após a promulgação da Constituição de 1988, poucas mudanças ocorreram à nível nacional no que se refere à legislação urbana. As entidades metropolitanas passaram por alterações substantivas em suas funções e a participação mais efetiva da sociedade junto ao poder público tem criado condições para um processo mais interativo de gestão do espaço metropolitano.

Em 1995, foi realizado um encontro de entidades metropolitanas com o objetivo de comemorar os vinte anos de sua criação assim como fazer um balanço da atuação dessas instituições em suas regiões.

Foi criado um Fórum Nacional de Entidades Metropolitanas, com uma agenda de encontros semestrais com vistas à discussão dos principais temas relacionados à questão metropolitana. A avaliação desses encontros foi a de que, observadas as peculiaridades de cada região, o processo de evolução da evolução da gestão metropolitana teve um roteiro muito similar em todas, que pode ser sintetizado em três períodos:

A primeira fase coincide com as políticas nacionais de planejamento integrado, coordenando as ações dos diversos níveis de governo nas áreas urbanas. Revela o caráter ideológico de uma política centralizada na União e de controle social, onde o planejamento assume as características de um instrumento indutor e controlador do desenvolvimento econômico.

A segunda fase é marcada pela abertura política e as transformações econômicas da década de 80, onde os órgãos metropolitanos perdem espaço gradualmente, chegando ao final da década com poucas instituições em funcionamento, muitas extintas e a maioria esvaziada. A sua função é questionada, sendo encarados como resquícios do período anterior de centralização e autoritarismo.

A terceira fase, atual, iniciada na década de 90, traz novas atribuições às instituições, com a retomada do planejamento como instrumento de gestão. A inclusão cada dia mais forte das questões ambientais na agenda política e da sociedade, o crescimento populacional das regiões metropolitanas e a preemência de ações conjuntas dos municípios metropolitanos propicia a rearticulação dessas instituições, porém com perspectivas mais claras de sua atuação.

A institucionalização da Comec

A criação de uma entidade pública para o trato das questões de interesse comum da Região Metropolitana de Curitiba aconteceu no ano de 1974, como decorrência direta das instruções contidas na Lei Complementar nº 14. o Governo do Estado do Paraná, através de Lei Estadual nº 6.517, criou a Coordenação da Região Metropolitana de Curitiba, Comec, fixando sua linha de competência e seu processo decisório em estrita obediência ao que determinava a Lei Complementar nº 14.
Como competência da Comec foi arrolado um conjunto de dezesseis atividades vinculadas à formulação e execução de políticas públicas ligadas aos interesses metropolitanos. São elas:

I.cumprir o disposto no artigo 167 da Constituição Federal, nos termos de sua legislação complementar;

II.promover, elaborar, aprovar, fazer cumprir e controlar o planejamento integrado da região;

III.promover, coordenar e elaborar estudos, projetos e programas, harmonizando-os com os das diretrizes do planejamento regional;

IV.realizar pesquisas destinadas a fornecer e atualizar os dados necessários ao planejamento integrado da região;

V.coordenar os serviços comuns de interesse metropolitano empreendidos pelo estado e municípios da região;

VI.articular-se com os órgãos da União objetivando a compatibilização dos programas de interesse metropolitano;

VII.coordenar a elaboração de programas e projetos de obras, atividades e serviços de interesse metropolitano, consubstanciados em orçamentos anuais e plurianuais.

VIII.propor aos poderes competentes expedição de medidas legislativas e administrativas;

IX.estabelecer diretrizes e normas para os planos municipais de desenvolvimento, bem como colaborar com os municípios em sua elaboração, visando a sua adequação ao planejamento integrado da Região Metropolitana;

X.propor desapropriações e estabelecer limitações e servidões administrativas necessárias as suas atividades e finalidades;

XI.opinar sobre concessão, permissão e autorização de serviços de interesse metropolitano;

XII.obter e fornecer recursos técnicos e financeiros para consecução de seus objetivos;

XIII.promover, mediante convênio e através dos órgãos competentes, a execução supletiva das atividades locais que, em razão do planejamento integrado da Região Metropolitana, ultrapassarem a capacidade executiva dos municípios;

XIV.celebrar convênios, constituir consórcios e delegar atribuições de competência a órgãos regionais, setoriais e locais;

XV.providenciar transferências ou alienações de bens e desapropriações para fins de renovação urbana;

XVI.exercer todos os poderes de administração da entidade.

O processo decisório ficou assentado sobre os Conselhos Deliberativo e Consultivo. O Conselho Deliberativo, como instância superiora de decisão, era formado pelo Secretário de Estado de Planejamento representando o Governo do Estado do Paraná, na presidência, e mais cinco membros, dos quais um indicado pelo prefeito da capital e um indicado pelos demais prefeitos da região, com as seguintes funções:

I.promover a elaboração do Plano de Desenvolvimento Integrado da Região Metropolitana;

II.promover a programação dos serviços comuns aos Municípios da Região;

III.coordenar a execução de programas e projetos de interesse da Região Metropolitana, objetivando sempre que possível, a unificação quantos aos serviços;

IV.formular as diretrizes da política de desenvolvimento da Região;

V.aprovar o Plano de Desenvolvimento Integrado da Região Metropolitana, bem como os planos setoriais e relativos aos serviços comuns;

VI.propor alterações na área territorial da Região;

VII.aprovar os critérios de contratação de serviços técnicos especializados;

VIII.deliberar sobre a criação de empresa de âmbito metropolitano;

Ao Conselho Consultivo, formado por um representante de cada município integrante da Região Metropolitana de Curitiba, sob a presidência do Secretário de Estado do Planejamento, foram atribuídas as seguintes funções:

I.opinar, por solicitação do Conselho Deliberativo, sobre questões de interesse da Região Metropolitana;

II.sugerir ao Conselho Deliberativo a elaboração de planos regionais e a adoção de providências relativas à execução de serviços comuns;

III.opinar sobre qualquer matéria que lhe for submetida pelo Conselho Deliberativo;

IV.opinar sobre os planos de Desenvolvimento Integrado da Região Metropolitana bem como os planos setoriais decorrentes e relativos aos serviços comuns.

Para dar suporte às atividades dos Conselhos, a Lei nº 6.517 criou uma Secretaria Administrativa responsável pelos aspectos técnicos e operacionais do processo de gestão metropolitana. Esta Secretaria foi criada dentro do âmbito da administração direta do Estado, como órgão de regime especial vinculado à Secretaria de Estado do Planejamento. Observa-se aqui um aspecto peculiar da lei paranaense de criação do órgão metropolitano, ao definir que, para contribuir com as responsabilidades da Secretaria Executiva dos Conselhos, fosse contratado o Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba – IPPUC, para desenvolver as atividades de planejamento regional e de assentamento dos Conselhos, o que na prática acabou não acontecendo.

Sem o concurso do IPPUC, como estrutura de planejamento e assessoramento da Comec, as tarefas da Secretaria Executiva dos Conselhos passaram a ser exercidas por técnicos contratados pelo Governo do Estado, originando um “staff” próprio de planejadores e executores das políticas públicas metropolitanas.

A Lei Estadual Nº 11.027 de dezembro de 1994, reformulou o órgão metropolitano, alternando sua personalidade jurídica de Órgão de Regime Especial da Administração Direta para Autarquia situada no campo da Administração Indireta do Poder Executivo Estadual. Alternou a composição do Conselho Deliberativo, criou a Diretoria de Transporte Metropolitano e estabeleceu um organograma funcional para a Secretaria Executiva, departamentalizando as áreas de produção técnica e administrativa do órgão.

As alterações introduzidas pela Lei Estadual nº 11.027, no entanto, não modificaram o caráter de institucionalidade do órgão metropolitano. Foi mantido o processo decisório fundamentado no Conselho Deliberativo que, por sua vez, manteve a mesma distribuição de cadeiras entre os representantes do poder estadual e do poder municipal. O órgão metropolitano permaneceu atrelado administrativa e financeiramente ao poder executivo estadual assim como os demais elos institucionais com a sua ambiência externa permaneceram inalterados.

O Decreto Estadual nº 698 , de 28 de abril de 1995, aprovou o Regulamento da Comec, na forma do Anexo que integra o presente Decreto.

Em 2003, cria-se, através do Decreto Estadual nº 22, o cargo de Secretário Especial para Assuntos da Região Metropolitana de Curitiba para assessorar o Governador do Estado do Paraná na coordenação das ações relativas ao planejamento e à execução de funções públicas de interesse comum, tendo a Comec como suporte técnico-administrativo.

E a partir de 2006, passa a vigorar o Decreto Estadual nº 6.384 que revoga o Decreto Estadual nº 22, e vincula a Comec à Secretaria de Desenvolvimento Urbano - SEDU.